Il primo incunabolo documentato del 1139 illustra un governo retto da consoli, provenienti da otto diverse famiglie: Brusati, Giudice, Tornielli, Capra, Malastropa, Cavallazzi, Mussi, Goricio. Verso la fine del XII secolo il consolato si era dunque articolato in diversi ambiti di potere: i consules maiores, detti anche consules de Comuni, preposti alla politica interna, i consules minores, detti de iustitia, preposti all’amministrazione della giustizia. Partecipavano alla vita politica, pur non rivestendo poteri formalmente riconosciuti, i consules Paracticorum, rappresentanti delle corporazioni cittadine. Nel 1199 è documentata l’esistenza dei paratici dei calzolai, dei macellai, dei negozianti e dei pellicciai, mentre successivamente si ritrovano i paratici dei notai, dei tessitori, dei fabbri e dei salumieri.
A partire dall’inizio del Duecento al governo del Comune subentrò il podestà, coadiuvato dai consules de iustitia, la cui elezione avveniva in seno al Consiglio generale della città. L’assemblea comunale, costituita da tutti i capi famiglia della città e dei sobborghi, aveva la prerogativa di approvare le leggi proposte dal podestà. Accanto al podestà risiedeva il Collegium iudicum, cui il podestà poteva far ricorso per avere consiglio; gli statuti del 1277 ne elencano 39, oltre ad altre cariche, ovvero quattro notai comunali (notarii palacii), i servientes o sergenti comunali, cui spettavano le ambascerie, tre procuratori, con il compito di registrare le spese del Comune, il massarius, responsabile della finanza cittadina, due canevari, cui spettava compiere i pagamenti per conto del Comune, scelti in genere tra il clero regolare. Il podestà doveva infine nominare sedici uomini, rappresentanti di ogni quartiere, con il compito di redigere il bilancio. Bilanciavano l’esercizio del potere degli ufficiali comunali tre examinatores, eletti rispettivamente dalle tre classi cittadine (i milites, ovvero i nobili; i paratici, ossia i rappresentanti delle professioni, infine i de medio, ovvero i giuristi).
In materia giurisdizionale le cause civili spettavano ai consules de iustitia, mentre il podestà si occupava delle cause d’appello e delle cause criminali. Precedentemente il vescovo dirimeva alcune tipologie di controversie per mezzo del duello giudiziario.
Durante il periodo visconteo il podestà dipendeva dal signore, sebbene formalmente eletto dal Consiglio, con compiti di sorveglianza del territorio e guida della milizia cittadina. I due consessi precedentemente attestati, il Consiglio generale o di credenza e il Consiglio privato, erano composti, rispettivamente, da 200 cittadini e da 25 nobili o cives residenti nel districtus, mentre il secondo da 60 membri. Gli statuti sforzeschi del 1460 ridussero il Consiglio maggiore a 60 membri. Contemporaneamente gli statuti soppressero i paratici cittadini, che in precedenza avevano svolto un ruolo politico e di rappresentanza della città di notevole importanza.
Accanto al Consiglio dei sessanta vi era il Consiglio minore (detto “privato” in epoca comunale e sforzesca) formato da 15 consiglieri, scelti a sorte ogni tre mesi fra i decurioni del Consiglio maggiore. Vi erano ancora 12 consoli di giustizia, impegnati nelle cause civili, che ruotavano ogni tre mesi, scelti all’interno di un paniere di 48 uomini proposti a inizio anno dal Consiglio maggiore.
Nel 1535 il Novarese entrò a far parte dello Stato di Milano, e la città la città vi figurava come corpo fiscale separato dal resto della provincia, in base al peculiare sistema milanese che considerava Contado e Città istituzioni distinte. Va poi rilevato che la città venne eretta in feudo marchionale e investita dall’Imperatore Carlo V a Pier Luigi Farnese nel 1538. L’investitura comprendeva il diritto di trasmissione ereditaria del feudo per via primogeniturale, tutti i diritti fiscali, compreso il dazio sulla mercanzia, la tratta dei gualdi e della ferrarezza e il diritto di battere moneta d’argento e d’oro. I Farnese mantennero la zecca a Novara per pochi anni, emettendo moneta in bronzo e argento recante la scritta Novariae. Il marchesato di Novara era stato creato per dare una rendita al figlio del papa Paolo III e per mettere i confini sotto la potente tutela pontificia. Novara non cessava però di far parte del ducato milanese e di pagar i diritti alla Spagna, oltre che di esser dominio dell’Impero: a ogni richiesta i marchesi di Novara erano tenuti a prestare giuramento al ai duchi di Milano.
L’infeudazione provocò inoltre notevoli squilibri istituzionali. La questione di maggior peso riguardò il Maggior magistrato, ovvero la giurisdizione sulla materia criminale e sulle maggiori cause civili, che spettava ai Farnese sull’intero marchesato. Il principale giusdicente cittadino, che aveva giurisdizione anche sulle comunità del marchesato, risultava pertanto di nomina farnesiana. Il controllo sull’amministrazione della giustizia era però fortemente bilanciato dall’azione di altre magistrature, ovvero dal Capitano di giustizia e dal Senato milanese. Nel 1602 il nuovo governatore dello Stato di Milano Fuentes esercitò il diritto di riscatto del feudo, rimborsando in seguito ai Farnese i 225.000 scudi un tempo prestati da Paolo III a Carlo V per la sua elezione imperiale.
In epoca farnesiana il Consiglio dei sessanta venne riformato con l’emanazione degli Ordini del 10 giugno 1558, redatti da una commissione formata da otto nobili, tre dottori in legge e “cinque de panni corti” (rappresentanti del “popolo”). Gli Ordini sancirono nella sostanza l’ereditarietà della carica di consigliere (cosiddetta “voce”), prescrivendo che ogni consigliere dovesse «deputare un sostituto per instromento della medesima parentella». Il Consiglio maggiore eleggeva una serie di importanti funzionari: due collaterali delle vettovaglie, che regolavano l’annona, due collaterali delle strade, due stimatori pubblici, due sindaci per gli affari giornalieri, due merzari del pane e due della carne.
Nel Cinque-Seicento si assiste all’erosione del potere delle famiglie decurionali secondo direttrici opposte. Da una parte si affermò l’avanzata di homines novi, impegnati ad acquisire cariche consigliari comprando il titolo o tramite politiche di alleanze matrimoniali. Da un altro canto si assistette alla progressiva rarefazione del potere attraverso meccanismi informali che resero labile la compattezza del ceto decurionale.
Si produsse in questo periodo anche la chiusura in senso oligarchico di due altre antiche istituzioni: il Collegium Dominorum Philosophiae ac Medicinae Doctorum, con la riforma firmata da Ottavio Farnese l’11 settembre 1557, venne proibito a coloro che non erano oriundi di Novara, che non erano parte di una famiglia nobile da almeno settant’anni e che avessero esercitato una qualche arte vile. Filippo II confermò le aggiunte agli statuti del collegio il 28 aprile 1570. Seguirono poi altre modifiche degli statuti ancora più restrittive: a fine Cinquecento per fare parte del collegio occorreva che la propria famiglia fosse nobile da almeno cento anni.
Tra 1570 e 1574 venne riformato anche il Collegium Iudicum, il collegio dei dottori di legge, da cui usciva nel periodo spagnolo una figura di grande importanza e prestigio come l’oratore cittadino, ovvero il rappresentante di Novara a Milano, che tutelava la città in quanto “corpo” presso il Centro (come avveniva per il Sindaco del Contado). Con la riforma si ammettevano a farne parte soltanto i figli legittimi di famiglia nobile da almeno cento anni, che non esercitavano arte vile da almeno tre generazioni, che contribuivano all’estimo cittadino da almeno quarant’anni e la cui parentela aveva avuto un rappresentante nel Consiglio maggiore.
Sempre nel 1574 la chiusura oligarchica prese corpo anche con l’emanazione, da parte del Consiglio, di una legge suntuaria, la Pragmatica circa vestitum, convivia et funeralia, il cui testo non è conosciuto. Sappiamo però che la legge intendeva differenziare il comportamento dei nobili da quello dei cittadini comuni in materia di lusso. Essa suscitò tali proteste in città da provocare un ripensamento da parte dei decurioni, che ne trasmisero il testo al Senato milanese corredato di un parere sfavorevole. Il Senato l’approvò ugualmente, tanto che dovette intervenire il podestà per abrogare la legge.
Il 29 agosto del 1606 nasceva anche l’Università dei mercanti, formata da 12 consiglieri eletti da una congregazione generale di tutti i mercanti e artefici, che tenne la sua prima riunione il 30 ottobre dello stesso anno.
L’assetto insediativo della città venne modificato dai lavori per le fortificazioni intrapresi a metà Cinquecento, dando vita a quattro corpi santi (Bicocca, S. Martino, S. Andrea, S. Agabio) molto più distanti dalla città rispetto ai precedenti sobborghi. La costruzione delle fortificazioni procedette a rilento, essendo completata solo nel 1606. Ulteriori opere di adeguamento si resero necessarie anche negli anni successivi.
I lavori avevano dunque cambiato in profondità la struttura urbanistica, che assunse una forma poligonale. Dopo il completamento dell’opera, le porte della città erano quattro, dalle quali si dipartivano le principali strade: a nord Porta S. Stefano in direzione Borgomanero, a est Porta Milano, a ovest Porta Vercelli e a sud Porta Mortara. Cingeva la città un ampio fossato, oltre al quale si trovava uno spazio concentrico libero da costruzioni, detti “spalti”, lasciati liberi per permettere una migliore visibilità delle truppe in avvicinamento. La presenza di questi due anelli separava in maniera molto più netta la Civitas dai sobborghi circostanti.
Durante le dominazioni austriaca e sabauda Novara fu retta secondo gli statuti del 1460, integrati dalle disposizioni del 1586 e del 1606. Particolare fu il processo di riforma sotto i Savoia. Novara venne esentata dalle disposizioni del Regolamento de’ pubblici del 1775 attraverso le regie patenti del 4 settembre 1775, con le quali erano concesse alla città alcune particolari prerogative per la forma, autorità e facoltà del Consiglio civico e per l’amministrazione delle rendite. Il Consiglio venne ridotto a 20 membri, comprensivi di due sindaci e sei ragionieri, e suddiviso al suo interno in due classi di nobili e cittadini facoltosi. Tutti i consiglieri dovevano, comunque, «essere nativi della città, o stabilmente abitanti in essa dopo dieci anni, e avere… un competente patrimonio in città o nel territorio». Era inoltre prevista la rotazione delle cariche dopo cinque anni nel Consiglio, con possibilità di rientro dopo tre anni. La prima classe, formata dai nobili, si riuniva in consigli a sé stanti. Per le successioni al Consiglio era previsto che, in mancanza della linea diretta, subentrassero soggetti che potevano provare la discendenza da famiglia consiliare per via mascolina, mentre per coloro che non avevano antenati nobili dovevano chiedere una declaratoria di nobiltà al Magistrato della camera. Tra i decurioni venivano scelti anche i due provveditori deputati al controllo sul commercio cittadino, «o sieno giudici di pulizia, i quali dovranno soprintendere a mercati, alle fiere, a macelli, alle panetterie, al prezzo, giusto peso e bontà di commestibili, e provvedere tutto quel che concerne i capitoli e bandi politici, e campestri». I membri della seconda classe erano scelti la prima volta dal re, mentre in seguito l’elezione doveva avvenire a voti comuni da parte di entrambe le classi.
Nel 1744 il governo decise di infeudare i Corpi santi, provocando le proteste della città. La Bicocca venne pertanto infeudata ai Porro, S. Agabio venne infeudato nel 1756 a Carlo Vicari, S. Martino nel 1777 a Filiberto Buglione e a Giorgio Ponza nel 1790, S. Andrea nel 1779 a Felice Clemente Lanzavecchia.
I feudi furono poi aboliti a seguito dell’occupazione napoleonica, che nel 1798 impiantò una municipalità provvisoria, formata da cinque borghesi simpatizzanti del governo francese. Novara diventava nel frattempo capoluogo del Dipartimento dell’Agogna. Il decreto del 6 maggio 1802, introducendo l’articolazione in prefetture, riformava anche le comunità. I comuni furono divisi in tre classi: dove la popolazione era superiore ai 10.000 abitanti la Municipalità, composta da sette a otto cittadini, era eletta da un Consiglio di 40 membri; in numero variabile da cinque a sette nei comuni tra i 3 e i 7.000 abitanti con un Consiglio di 30 membri; in tre membri per i Comuni inferiori ai 3.000 abitanti. Nella Prefettura dipartimentale dell’Agogna solo Novara ebbe un consiglio di 40 membri.
Nel 1804 cominciarono gli abbattimenti delle fortificazioni di epoca spagnola, ormai non più atte all’efficace difesa della città, mentre al contempo prendevano luogo viali e giardini.
Nel 1814, tornati al potere i Savoia, venne ripristinata l’applicazione del Regolamento dei pubblici del 1775, in forza del quale il Consiglio era composto da sei consiglieri di prima classe (nobili), sei di seconda classe (civili) e presieduto da due sindaci, di cui uno nobile e l’altro borghese. In seguito a violenti contrasti, sorti tra i consiglieri della classe civile e il corpo decurionale, il 29 gennaio 1834 Carlo Alberto emanava alcuni provvedimenti per la risoluzione delle contestazioni, stabilendo esplicitamente che «in difetto di soggetti eligibili nel seno del corpo decurionale, potrà esso anche scegliere agli uffici municipali riservati alla classe nobile delle persone nobili estranee al corpo decurionale», che per tale effetto erano ammessi a quest’ultimo (Archivio di Stato di Novara, Comune di Novara, Parte antica, busta 7). Il regio biglietto del 21 ottobre 1837 limitava poi la facoltà dei decurioni di farsi rappresentare nelle adunanze tramite procure, imponendo che «una o tutt’al più due sole procure potranno essere conferite in capo dello stesso decurione» tramite un atto formalmente redatto da notaio.
La riforma comunale promulgata da Carlo Alberto il 7 ottobre 1848 trasformava nuovamente il sistema di governo locale, compreso quello di Novara. Fu creato pertanto un nuovo corpo di cittadini novaresi abili all’elezione del Consiglio comunale; su 21.000 abitanti si riuscì a creare un corpo elettorale di 538 persone. Gli elettori erano i maschi maggiorenni che rientravano tra i maggiori proprietari immobiliari, gli impiegati statali (anche in pensione), i professionisti, i laureati, i commercianti, gli industriali, gli imprenditori con tenore di vita civile, i maggiori fittabili, i militari e i civili decorati. Il Consiglio comunale era composto da 40 membri e presieduto da un sindaco di nomina regia, scelto tra i consiglieri ed assistito da una giunta di sei membri. Il sindaco durava in carica per tre anni, eventualmente rinnovabili, ed espletava di fatto una duplice funzione, essendo al contempo capo dell’amministrazione comunale ed ufficiale di governo.